2006年全省通村公路建设安排及有关问题说明

——焦方群副厅长在全省通村公路建设现场会上的讲话

2006年4月11日

各位领导、各位代表：

全省通村公路建设现场会今天在旬邑县召开，这次会议的目的是落实党中央建设社会主义新农村精神，安排部署2006年全省通村油路（水泥路）建设（简称通村公路建设）工作，总结交流全省各地通村公路建设经验，考察旬邑县通村公路建设、养护、管理情况，动员全省各级交通部门、市、县政府有关部门、广大农民群众积极参与通村公路建设，迅速掀起建设高潮，保质保量完成全年建成通村油路（水泥路）1万公里的目标任务。刚才，咸阳市政府、旬邑县政府、西安市交通局、子洲县李孝河乡政府、韩城市板桥乡政府、旬阳县交通局的领导同志分别就农村公路建设、管理、养护及资金筹措介绍了各自的经验和做法，他们的经验和做法很有启发性，值得大家学习和借鉴。今天的会上陈省长还要作重要指示，曹森厅长还要作重要讲话。现在，我先介绍一下2006年通村公路建设安排，并就通村公路建设中的有关问题作几点说明。

一、2006年全省通村公路建设安排

在说明2006年全省通村公路建设安排之前，先介绍一下全省农村公路发展形势、存在问题及“十一五”发展目标。

（一）农村公路建设取得明显成效，但仍存在不少问题

改革开放以来，尤其是“十五”期间，各级政府、广大农民群众、社会各方面加大了对农村公路建设的投入，通过实施通县油路、县际公路、通达工程、延安革命圣地公路专项建设，全省农村公路面貌发生了显著变化。到2005年底，全省农村公路总里程达到11.05万公里，其中县公路1.67万公里，乡公路2.54万公里，村公路6.83万公里。实现了所有乡镇和78%的建制村通公路，其中67%的乡镇和29%的建制村通油路。“十五”期间，全省农村公路建设累计完成投资119亿元，五年共新建、改建农村公路2.2万公里。农村公路建设取得的成绩，得到了各级政府和农民群众的充分肯定和高度赞誉，获得了前所未有的经济效益和社会效益，成为惠及百姓的“民心工程”，为服务农业生产、繁荣农村经济、解决农民出行做出了重要贡献。

尽管我省农村公路建设取得了一定成绩，但农村公路的落后面貌尚未根本改变，存在的主要问题有：一是总量不足、通达深度不够。全省还有22%的建制村不通公路，通自然村组的道路更差，村与村之间远未连线成网。二是技术标准低、路面铺装差。全省农村公路中四级和等外路占将近90％，砂石路和土路占80％以上，还有近33％的乡镇、71％的建制村不通油路（水泥路）。特别要说明一下，全省虽有29％、约8000个建制村通了油路（水泥路）,但这些村子大都是靠近国道、省道、县道的村子，通起来比较方便，通村油路（水泥路）的总里程只有4000公里，占全省6.8万公里村道的6％，村道实现油路（水泥路）的目标任重道远。三是缺桥少涵，晴通雨阻。全省农村公路普遍缺少桥涵、防护及排水设施，抗灾能力弱，晴雨通车率仅为36%。四是农村公路养护管理跟不上，运输服务水平低。农村公路列养里程不足4成，公路运输站点、农村客运班线普遍缺乏。总体来讲，农村公路仍是农村基础设施中的薄弱环节，是制约农村发展的瓶颈之一，远不能适应建设社会主义新农村的需求。

（二）“十一五”农村公路建设任务

按照中央的部署和省上的总体要求，“十一五”全省农村公路发展的目标和主要建设任务是：

到2010年，全省农村公路总里程达到11.5万公里，其中县乡公路4.6万公里，村公路6.9万公里。农村交通条件显著改善，对社会主义新农村建设的支撑保障能力显著提高。

“十一五”期间，以通村油路（水泥路）建设为重点，全面加快交通部安排的通畅工程和通达工程建设。五年规划新建、改建和铺筑油路（水泥路）约9万公里，其中我省安排通村油路（水泥路）建设约6万公里，国家“五年千亿工程”安排通乡油路建设1万公里，争取交通部安排通达工程1万公里。另外，还有约6000公里的通乡油路需要建设，我们将根据资金筹措情况，逐步进行安排。完成上述任务，可实现乡乡通油路，并解决1.4万个建制村通油路（水泥路）问题，使全省建制村通油路（水泥路）的比例从2005年的29%提高到2010年的80%左右。

（三）2006年通村公路建设安排

2006年是“十一五”的开局之年，也是我省大规模推进通村油路（水泥路）建设的起步之年。省交通厅2月14日发布了加快通村油路（水泥路）建设公告，今年全省安排1万公里通村油路（水泥路）建设任务。除了面积较小的铜川市、杨陵区外，其它各市建设任务都在1000公里左右，渭南、安康、汉中、延安、咸阳、西安上报的建议计划都超过了1000公里，其中安康市、渭南市上报了1500公里。这几个市如果配套资金能够落实，上报项目符合通村油路（水泥路）安排原则，路基质量满足要求，全省今年可完成1.2万公里通村油路（水泥路）建设任务。总计划报上来了，具体项目还需要进一步落实，各市、县必须按照省交通厅通村公路建设要求与标准，逐个核查项目，将有关资料分期分批上报省交通厅，以便省交通厅、省公路局检查、监督、指导。一年建设1万公里通村油路（水泥路），是一项宏大的工程，必须动员社会各方力量关心、支持、参与这项工作，才能实现既定的目标。

为加强对通村公路建设的领导，省交通厅在厅加快公路建设领导小组下，设立通村公路建设管理办公室（办公室设在省公路局），负责全省通村公路建设的统筹安排、行业管理、检查监督、协调指导、验收核准及考核评比等工作。各市、县交通局应根据市、县人民政府的安排，成立通村公路建设管理机构，负责建设管理、规划修编、年度计划编报、管理制度办法制定、配套资金落实、工程质量监督、技术培训指导、工程验收及复查等工作。

今年是通村公路建设的起步年、也是试点年，既有发展机遇，也有质量风险。我们必须清楚地认识到筹措配套资金会有很大的难度，基层工程技术人员、管理力量相对不足，工程质量较难控制，建设能力与农民群众高昂的热情、迫切的要求还有较大差距等困难和问题。另外，在实施过程中肯定还会遇到一些新问题和困难。因此，各市、县必须准确把握机遇，根据自己的实际情况确定建设规模，量力而行、尽力而为，扎扎实实地做好通村油路（水泥路）建设各阶段的工作，保质保量地完成今年全省建设通村公路1万公里的计划任务。

二、通村公路建设有关问题说明

（一）规划与技术标准问题

推进通村公路建设必须有一个好的规划，各市、县要抓紧修订完善本辖区内的通村公路建设规划，合理确定技术标准和规模。规划制定要把握以下几个原则：

一是按照建设社会主义新农村要求，统筹规划。要有利于农村资源利用开发，要与小城镇建设相结合，实现山、水、林、田、路综合治理，有利于发展农村经济、有利于方便农民出行，要避免重复建设，前修后改。

二是标准合理、实用为先。通村公路建设要从实际出发，要根据当地实际需要和经济条件，合理确定技术标准和建设规模。既要尽力而为，最大限度改善农村交通条件，更要量力而行，防止规模过大，标准过高，好看而不实用，并出现力不从心，增加群众负担的情况发生，造成不必要浪费。在省交通厅发布的《公告》中规定，通村公路路基宽度最小不少于4.5米，路面宽度不少于3.5米，这是一个最低标准，根据本地的实际交通需求可适当提高。但从实际需要看，通村公路不在宽而在通，等级不在高而在实用。我们不主张修建路基宽度大于６.5米，路面宽度大于５.5米的通村公路，一方面是增加工程造价，同时也不符合科学发展观的要求。

三是协调发展、分步实施。通村公路规划要与整体路网相衔接。就是从现有的国、省、县、乡公路上连接到建制村，使建制村能够便捷地与乡镇政府、与农村经济中心联系。交通部门要引导农民打破村镇地域界限，从发挥通村公路最大作用的角度合理路线布局，尽可能做到干支线协调，大小路连接。社会主义新农村建设是一个长期过程，通村公路建设也不可能一蹴而就，目前我们启动实施的是通建制村油路（水泥路）建设，以后具备条件，还将搞通村公路网化工程，逐步实施建制村与建制村以及通自然村组的油路（水泥路）建设。一定要避免各自为政、盲目上项目的现象。规划应当分层次，能明确近期建设重点，体现分步实施、协调发展的原则，有效指导“十一五”通村公路建设。

四是资源节约、和谐发展。规划要注重节约土地和保护自然环境，充分利用旧路是最有效的措施，农村道路一般都有一定基础，要尽量在旧路上进行改造，铺筑路面。平面、纵面尽量不作大的调整，尽量减少新占土地，增加拆迁。也要防止大填大挖，造成新的水土流失。要努力实现通村公路建设与自然环境、人居环境的和谐统一。在建设通村公路的同时，要尽量能同步建设好客运班线，使路、运协调发展，推进通村公路服务水平全面提高。

顺便强调一下，2006年是完成交通部安排的全国农村公路通达情况专项调查工作之年。各级交通部门要高度重视此项工作，切实加强组织领导，克服任务重、时间紧的困难，实事求是，规范操作，千方百计把工作做细，把数据搞准。严禁弄虚作假、编造数据。要克服过去在总结通乡油路、通村公路成绩时，上报的通达比例都很高，但在安排建设计划时，又出现这儿不通，那儿不通的现象。所以，这次调查一定要认真、严谨，全面、准确采集数据，高质量、高标准完成专项调查工作，真正达到摸清全省农村公路家底的目标。各市、县也要借此机会，搞清自己辖区农村公路的家底，尤其要搞清路基宽度、路面硬化情况，并将本次普查数据作为规划制定的基础资料，使规划符合实际情况，节约资源，经济实用，指导农村公路建设和谐发展。

（二）计划管理问题

省交通厅关于加快通村油路（水泥路）建设的公告发布以后，在广大城乡和农民群众中引起了强烈的反响，许多市、县打电话询问有关情况，大部分市、县都表示要多修路。咸阳市已经召开了全市通村公路建设现场会，西安市进行了专门动员和部署。广大农民群众对建设通村公路表现出了极大的热情，有些地方群众已自发组织干起来了。各级交通部门要冷静应对当前形势，保持清醒头脑，既要坚持“先干后补”，又要严格计划管理。要按省上规定的通村公路性质和路基质量标准选定项目，要落实配套资金，要把工作做细，决不能乱铺摊子、一哄而上。必须明确，通村公路建设是在总体规划指导下的有序推进。省上根据各市上报的建议计划，经审查综合平衡后确定年度建设总里程，今年全省总里程为1万公里，有条件的市允许适当增加一些。

各县在编报年度计划时一定要把握以下几点原则。第一，通村公路是指乡（镇）通往建制村或干线公路就近连接建制村的公路，不是通建制村的公路，本次不能安排；第二，通村公路一般应通到建制村的村口，村中的街道不属于通村公路的范围；第三，一个建制村只能有一条公路申请省交通厅通村公路补助，具体修哪一条路要按照“村民自愿、民主协商、一事一议”方式由村民协商确定，不修农民不想修、不愿修的路；第四，列入年度计划的项目，县交通局要派专人到现场对工程性质、路基质量进行核查确认，路基必须是密实稳定的，当年新修路基不能列入年度计划，以确保工程质量。

县交通局编制年度建设计划后，报市交通局；市交通局审核汇总，报省交通厅并抄报省公路局；省交通厅综合平衡后，下达各市建设计划，各市再分解下达各县建设计划。计划可根据建设进展情况进行少量调整或增加，调整或增加的项目，由县交通局提出书面报告，市交通局审查，报省交通厅核备后补充下达计划。

列入年度计划的项目应有必要的前期工作资料，报计划的同时要上报项目分布图，图上标明建制村名称、建设里程等。县交通局要建立通村公路建设档案，做到“一村一路一档”。通村公路建设实行月报制度，各市应在每月15日前将本辖区内上月投资完成情况、工程进度与质量情况、配套资金落实情况上报省通村公路建设管理办公室。

（三）建设责任问题

根据《公路法》规定和省委、省政府要求，通村公路建设分级负责，以县为主，县级人民政府全面负责组织实施，并对工程质量负全责。各市、县要成立由政府主要领导挂帅，各有关部门参加的通村公路建设领导机构，各负其责，通力合作，形成加快通村公路建设的合力。市、县、乡要逐级签订目标责任书，落实各级责任，形成一级抓一级，一级对一级负责的格局。

县交通局作为通村公路建设的具体组织部门，应设立专门办事机构，全面负责通村公路建设的组织和管理。确定具体项目，审查设计及实施方案；按照通村公路标准和工作质量要求，进行技术指导培训、组织验收；对本县通村公路建设的质量、进度、资金管理等进行检查监督。

市交通局负责本市范围内的通村公路建设管理。修编本市通村公路建设规划；汇总平衡本市通村公路建设年度计划；制定适合本市实际的通村公路管理制度和办法；落实市级通村公路补助资金、进行人员培训、技术指导和监督核查。

省公路局代表省交通厅加强行业管理和技术指导，负责指导、检查、监督、协调全省通村公路建设工作；组织评比、考核、统计等行业管理工作；核准项目验收情况。

省交通厅负责全省通村公路建设政策和办法的制订；建设计划的下达；省补资金的筹措和拨付；考核评比的奖惩兑现。

（四）工程质量与建设管理问题

通村公路建设既要加快速度，更要确保质量。通村公路技术标准不高，但质量要求决不能降低。如果在质量上出了问题，“民心工程”就成了“伤心工程”，不仅破坏我们交通行业的声誉，而且会损害党和政府在人民群众心目中的形象。凡申请省上通村公路补助资金的项目，必须满足一定的技术标准和质量要求，力求干一条、成一条、让农民群众满意一条。通村公路建成后，要保证几年内路基稳定、路面不烂，才算真正是把好事办好了。

修建符合标准、安全可靠的通村公路，严格管理程序、加强全过程质量控制是关键。各地要认真按照交通部《农村公路改造工程管理办法》、省政府《陕西省农村公路建设养护管理办法》及省交通厅《陕西省农村公路建设养护管理实施细则》、《陕西省交通厅关于加快通村油路（水泥路）建设有关问题的通知》的要求，总结以往农村公路建设经验教训，根据新时期通村公路建设的新特点，研究加强建设管理的新办法，推进通村公路建设制度化、规范化管理。

为保证建设质量，必须切实做好以下几项工作：一是搞好设计。在陕南、陕北、关中不同地理区域，平原、川道、山区、黄土沟壑区不同地形地貌上修建通村公路，应按照因地制宜、分类指导的原则做好设计。坚持合理选用技术标准，要尽量利用旧路，以实用为先，不追求高标准。路面类型选择可根据各地铺筑路面经验及质量控制、使用年限、养护管理等因素综合考虑，确定路面种类。要就地取材，努力降低工程造价，有条件的地方，我们推荐铺筑水泥路面。水泥路面强度高，使用时间长，施工难度相对低一些，便于养护。通村公路设计的重点是路基整治方案和路面结构方案。二是严格控制施工主要环节，确保工程质量。铺筑油路（水泥路）的路基必须稳定密实，铺筑路面前县交通局必须对路基进行验收并出具验收合格证，才能进行下道工序施工，不符合质量要求的不得铺筑路面，新修路基当年不得铺筑路面。路面施工必须选择专业队伍承担铺筑任务，县交通局要明确施工单位的设备配置及人员配置的最低要求。路面用砂石材料必须干净，满足强度、级配要求。沥青路面一般采用场拌机铺法施工，也可采用洒铺法施工。水泥路面施工，关键在过程控制，要严格控制水泥用量、拌合料的和易性，摊铺振捣与养生。不管铺筑哪种路面，都必须用工作过程的质量来保证工程质量。三是加强监理与监督。通村公路建设一般应实行监理制度，县交通局可将项目捆绑，进行监理招标或委托监理，也可从交通部门抽调有监理工作经验的技术人员组成监理组开展监理工作。市、县交通局及其质量监督机构负责通村公路建设的质量监督工作，对征地拆迁、招标投标、工程质量、安全生产及工程验收等环节实行重点监督。同时，还要自觉接受群众监督和社会监督，建设单位要在工地设置公示牌，将项目情况、资金使用、管理、施工单位，质量要求等予以公布，以增加透明度，便于监督。四是加强对乡（镇）、村委会管理人员的技术培训指导工作。要编制简洁实用、易于掌握的技术手册，明确质量标准、技术规程，普及农民群众易于掌握的施工方法。五是严把验收关。通村公路交工、竣工验收合并进行，不管建设管理单位是县交通局，还是乡镇政府、村委会，验收工作由县交通局统一组织，验收的重点是工程质量。按照《陕西省通村油路（水泥路）建设工程核准办法（试行）》中规定的程序和要求，各市、县交通局要制定相应的验收办法，组织好验收工作。对不符合质量要求的工程省上不给补助资金，也不能投入使用。对发生的工程质量问题，市、县交通局必须严格查处。

通村公路建设质量，是目标考核的主要内容，市、县政府和交通局要严格进行考核，实行质量问责制和一票否决制，对优质工程项目予以重奖；对管理混乱、出现重大质量问题的要严查重罚。通过严格监管，保证农村公路建设质量稳定、可靠。

（五）资金筹措与资金管理问题

“十一五”期间，省上加大对通村公路建设的投资力度，五年将筹措不少于60亿元投入通村公路建设，同时实行“群众打底子，交通部门铺面子”的政策。 虽然提高了省补资金标准，但仍不能满足通村公路建设的全部资金需求。市、县政府必须筹措相当数量的配套资金，没有配套资金，通村公路建设是无法实施的。能否得到省上的补助资金，一定程度上要看市、县筹措资金的情况和“群众打底子”的情况。因此也可以说“十一五”省上实行的是有差异的投资政策，即配套资金到位的市、县可以得到较多的补助，配套资金不落实将得不到补助。省上投入的增加，不能代替市、县政府对通村公路建设的事权和责任。各地只有筹集到更多的资金，才能推进当地通村公路建设。市、县政府要制定出台扶持通村公路发展的相关政策，加大政府公共财政的投入，完善通村公路筹资方案，充分调动和发挥各部门以及社会各界的积极性，千方百计落实配套资金。省上实行“先干后补”的政策，是有条件的，不但项目性质必须是通村公路，工程质量合格，而且必须有配套资金。对于列入年度建设计划的项目，省交通厅预拨10%的资金，待建设项目经县交通局验收、市交通局核查、省公路局核准、地方配套资金到位后，省交通厅才能拨付剩余补助资金。给大家透露一个消息，今年用于通村公路建设的补助资金，目前已基本到账，符合省补条件的建设项目，省交通厅将按承诺及时兑现，请大家放心。

市、县政府要建立健全通村公路建设资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。通村公路建设资金要按专项资金管理，实行专项核算、专款专用，任何单位或个人不得截留、挤占和挪用。省上的补助资金，只能用于支付工程款，不能从中提取管理费，咨询费、监理费、培训费、会议费、宣传费、招待费等费用，不能用于购置办公设施、弥补办公经费。这些问题只能用配套资金来解决。通村公路建设资金的使用管理情况，应接受审计、财政部门或上级财务部门的监督、检查。同时应向项目所在地群众公布，强化资金使用的社会监督。省交通厅每年将抽查一定数量的项目进行审计。

通村公路建设不得增加农民的负担，不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资，确需农民出资、投劳的，应当由村民委员会征得农民同意。目前，大部分地区农村强壮劳动力都已外出打工，如何通过“一事一议”组织农民投工投劳，各市、县根据自己的实际情况研究政策办法，妥善处理好这一问题。通村公路建设不得拖欠工程款、征地拆迁款和农民工工资。

（六）考核评比与奖励处罚

省交通厅对全省通村公路建设实行考核评比奖励制度。按照省交通厅考核市局，市局考核县局，县局考核乡镇，实行逐级考核。省交通厅将出台《通村公路建设考核评比办法》，以指导考核评比工作。对符合通村公路建设要求、工程质量好、一年完成100公里以上建设任务的县，按每公里1000元标准给予奖励。对在通村公路建设中成绩突出、做出重要贡献的县领导、市、县交通局长、先进个人给予表彰奖励。

各市、县人民政府也应制定自己的考核奖励办法，对通村公路建设进行考核评比。应将通村公路建设工作列入各有关部门、各主要负责人年度考核目标。

在奖励优秀、表彰先进的同时，实行严格的批评、处罚制度。对项目核准不合格、发生严重工程质量问题、虚报项目套取补助资金、违规使用补助资金等问题，市、县政府应严格查处。省交通厅对存在上述问题的市、县，将调减以后几年的通村公路项目建设计划。

（七）养护管理和农村客运发展问题

通村公路建设成败在质量，长效在养护。今后几年，我省将有大量通村公路建成，但目前各地农村公路养管体制尚不健全，养护管理问题已成为确保通村公路完好畅通的关键。按照国务院《关于农村公路养护管理体制改革方案》精神，省交通厅正在研究具体实施意见，以指导市、县加快建立以县为主、乡村配合的农村公路养护管理机制，落实养护管理责任，保证足够稳定的养护资金投入。

在养护问题上，首先要做好衔接，通村公路建设期间就要统筹考虑养护问题。建成后的通村公路，要及时进行养护，不能留有空挡。其次是及早落实养护管理责任，合理划分县、乡政府、村委会在养护管理上的职责权限，新建的通村公路决不能出现养管缺位的问题。要充分发挥乡政府和村委会的积极性，把养管责任落实到位。实现路路有人养，村村有人管。第三是创新养护管理机制。各地要因地制宜、因路制宜，积极探索委托、聘用、承包等多种养护机制和专业养护与群众养护、常年养护与季节养护、突击性抢修与农闲整修相结合的养护模式。同时要根据通村公路的特点，制定符合实际的管理养护制度、技术要求、养护定额、质量评定和验收标准，努力提高养护水平。在解决农村公路养护问题上，西安市、延安市、旬邑县、白河县、户县等地，积极探索、勇于创新，在养护管理机制、养护资金筹措等方面迈出了可喜的一步，他们的做法，值得大家研究、借鉴。

农村运输发展是农村公路建设的最终目的。市、县政府要从服务农村经济发展、服务农民群众方便出行的思想出发，按照“路运一体化”要求，把通村公路建设和农村客运班线建设紧密结合起来，做到统一规划、同步建设、同步开通。按照规划，“十一五”期间，我省将全面加快农村公路客运班线和站点建设，规划建设农村等级客运站900个，建设农村停靠站（点）15000个。力争通公路的乡镇、建制村通班车率分别达到100%和95%。这是一个非常艰巨的任务，各市、县政府和交通局要像抓通村公路建设一样，高度重视农村运输班线、站点建设工作，要落实资金，落实责任，组织好实施。

同志们，今年是“十一五”开局之年，也是落实建设社会主义新农村、大规模进行通村公路建设的启动之年，开好局，起好步，对完成“十一五”建设任务至关重要。全省各级交通部门必须高度负责、周密部署、精心组织，全力以赴地搞好通村公路建设。同时也要加强对“五年千亿元工程”的领导和组织实施，按照国家发改委和交通部的要求，按计划、按程序、高质量完成今年的通乡油路建设任务。我们相信，有省委、省政府的正确领导，有各部门的通力合作，有社会各界和广大农民群众的积极参与，我们一定能够打赢通村公路建设这场攻坚战，为社会主义新农村建设做出积极的贡献。

谢谢大家！